NIK: Narodowy Plan Szerokopasmowy ambitny, ale leży w gruzach

Najwyższa Izba Kontroli bardzo krytycznie ocenia działania podejmowane przez ostatnie lata przez instytucje państwowe odnośnie realizacji Narodowego Planu Szerokopasmowego i rozbudowy zasięgu szerokopasmowego internetu.

Kontrolerzy NIK oceniają, że kluczowe cele programu w zakresie zapewnienia powszechnego dostępu do stacjonarnego internetu szerokopasmowego i dostępu do mobilnego internetu 5G nie zostały osiągnięte na czas, a działania Ministra Cyfryzacji, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Dyrektora Centrum Projektów Polska Cyfrowa nie były wystarczająco skuteczne. Opóźnienia w realizacji tych celów zagrażają osiągnięciu kolejnych celów planu na 2025 r.  Oprócz wymienionych instytucji NIK objął kontrolą 11 beneficjentów realizujących projekty w ramach POPC, w tym osiem urzędów miast i gmin oraz trzy spółki.

NIK przypomina, że główne cele programu NPS w zakresie stacjonarnego dostępu do internetu były określone następująco:

• do końca 2020 r. zapewnienie powszechnego dostępu do internetu o przepustowości łącza co najmniej 30 Mb/s (cel 1);
• do końca 2020 r. doprowadzenie do wykorzystania usług dostępu o przepustowości łącza co najmniej 100 Mb/s przez 50 proc. gospodarstw domowych (cel 2);
• do 2025 r. wszystkie gospodarstwa domowe, zarówno na obszarach wiejskich, jak i miejskich, będą miały dostęp do internetu o przepustowości dla łącza „w dół” wynoszącej co najmniej 100 Mb/s, z możliwością modernizacji do przepustowości mierzonej w gigabitach (cel 3);
• do końca 2025 r. zapewnienie gigabitowego dostępu do internetu dla wszystkich miejsc stanowiących siłę napędową rozwoju społeczno-gospodarczego, takich jak szkoły, węzły transportowe i główne miejsca świadczenia usług publicznych, a także dla przedsiębiorstw prowadzących intensywną działalność w internecie (cel 3).

Natomiast główne cele programu NPS w zakresie mobilnego dostępu do internetu to:

• zapewnienie do 2020 r. łączności 5G jako w pełni rozwiniętej usługi komercyjnej w co najmniej jednym głównym mieście;
• do 2025 r. zapewnienie niezakłóconego bezpiecznego dostępu do sieci 5G na wszystkich obszarach miejskich i na wszystkich głównych szlakach komunikacyjnych.

NIK negatywnie ocenił realizację NPS stwierdzając, że nawet na koniec 2022 r. Ministerstwu nie udało się osiągnąć trzech kluczowych celów określonych na 2020 r., tj.: zapewnienia powszechnego dostępu do internetu o prędkości 30 Mb/s, możliwości korzystania z prędkości 100 Mb/s w połowie gospodarstw domowych oraz wprowadzenia 5G w co najmniej jednym mieście. Na koniec 2022 r. cele te zostały bowiem osiągnięte tylko częściowo: ponad 88 proc. gospodarstw domowych mogło korzystać z internetu stacjonarnego o prędkości do 30 Mb/s, a 44 proc. do 100 Mb/s. Z kolei w zakresie internetu mobilnego 5G, nie osiągnięto celu, jakim było zapewnienie do 2020 r. łączności 5G jako w pełni rozwiniętej usługi komercyjnej w co najmniej jednym głównym mieście. Stan realizacji tego celu oraz drugiego, polegającego na zapewnieniu do 2025 r. niezakłóconego dostępu do sieci 5G na wszystkich obszarach miejskich i na głównych szlakach komunikacyjnych, na koniec września 2023 r. wynosił 0 proc. Zdaniem NIK istnieje duże ryzyko, że zaplanowane na 2025 r. kolejne cele nie zostaną zrealizowane na czas ze względu na dotychczasowe opóźnienia.

W ocenie NIK na niepełną realizację NPS wpływ miały problemy związane z:

1. brakiem określenia w NPS jasnych zasad koordynacji realizacji tak złożonego projektu strategicznego,
2. niezastosowaniem przez Ministra Cyfryzacji w uporządkowany sposób zasad podejścia projektowego w zarządzaniu tym projektem,
3. brakiem sporządzenia przez Ministra Cyfryzacji i przekazania Komitetowi Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Radzie do Spraw Cyfryzacji rocznych sprawozdań za lata 2020-2022,
4. długotrwałością rządowego procesu legislacyjnego, w tym uzgodnień międzyresortowych projektów ustaw: Prawo komunikacji elektronicznej (PKE) i Przepisy wprowadzające PKE (co przyczyniło się do niewypełnienia obowiązku wdrożenia przepisów Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej do prawa krajowego w terminie do 21 grudnia 2020 r., a w konsekwencji wiązało się z nałożeniem na Polskę kary pieniężnej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej),
5. niezrealizowaniem zaplanowanych na 2021 r. działań w zakresie cyberbezpieczeństwa telekomunikacyjnego wskutek długiego rządowego procesu legislacyjnego, w tym uzgodnień międzyresortowych ustawy o zmianie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa,
6. nierzetelnymi działaniami Prezesa UKE, które przyczyniły się do opóźnienia w zakresie dystrybucji częstotliwości z pasma 3,6 GHz na potrzeby sieci 5G, które na koniec listopada 2023 r. wyniosło aż 41 miesięcy w stosunku do NPS.

NIK zwraca m.in. uwagę, że Minister Cyfryzacji, odpowiadający za koordynację i monitoring NPS, nie wprowadził odpowiednich procedur ani nie zastosował podejścia projektowego w realizacji NPS. W konsekwencji, koordynacja działań, które obejmowały różne instytucje (m.in. Urząd Komunikacji Elektronicznej i Centrum Projektów Polska Cyfrowa), opierała się głównie na roboczej współpracy. NIK stwierdziła, że brak skutecznych narzędzi koordynacyjnych utrudnił zarządzanie tak złożonym przedsięwzięciem. 

Z kolei Prezes UKE był odpowiedzialny za udostępnienie dodatkowych zakresów częstotliwości z pasma 700 MHz, 3,6 GHz i 26 GHz dla sieci 5G w Polsce. Częstotliwości z pasma 3,6 GHz zostały udostępnione dopiero na koniec 2023 r. zamiast w czerwcu 2020 r., tj. 2,5 roku po terminie wynikającym z NPS, a częstotliwości z pasma 700 MHz i 26 GHz nie zostały jeszcze udostępnione, a powinny być udostępnione, zgodnie z założeniami NPS, odpowiednio w połowie i na koniec 2022 r. 

NIK zauważa też, że Fundusz Szerokopasmowy zarządzany przez Ministra Cyfryzacji, który obok funduszy UE, miał być wykorzystywany do finansowania budowy nowych sieci szerokopasmowych, faktycznie finansował inne zadania związane z informatyzacją państwa, niezwiązane z celami NPS (np. związane z dofinansowaniem Funduszu Cyberbezpieczeństwa). Na cele inne niż budowa nowych sieci szerokopasmowych przeznaczano każdego roku ponad 98% środków, którymi dysponował Fundusz Szerokopasmowy, ale było to zgodne z obowiązującymi w tym czasie przepisami.

W trakcie kontroli w CPPC stwierdzono m.in., że IV konkurs w ramach I osi priorytetowej POPC ogłoszono przed ustaleniem listy obszarów interwencji, co naruszało przepisy, a 14 z 30 objętych kontrolą umów o dofinansowanie (ponad 46 proc.) zawarto z opóźnieniem od 22 do 107 dni, co mogło utrudnić beneficjentom realizację projektów zgodnie z harmonogramem i przyczynić się do wydłużenia czasu ich realizacji. NIK wskazuje, że ich przyczyną był zbyt mały zespół pracowników w CPPC. Cele objętych kontrolą NIK projektów POPC dotyczących dostępu do szybkiego internetu zostały osiągnięte, ale ich realizacja była opóźniona. Terminy zakończenia czterech projektów przedłużono, a w dwóch z nich wykorzystanie infrastruktury wynosiło jedynie 30% na koniec września 2023 r.

Kontrola NIK dotycząca 12 projektów (osiem zrealizowanych przez urzędy miast i gmin oraz cztery zrealizowane przez spółki telekomunikacyjne) w ramach POPC wykazała, że osiągnięto założone efekty, jednak w przypadku trzech projektów były problemy z ich utrzymaniem. NIK stwierdziła nieprawidłowości w działaniu hotspotów w trzech z ośmiu skontrolowanych urzędów, w tym brak stałego dostępu do internetu i niską prędkość. Naruszenie wskaźników projektu może skutkować korektami finansowymi. U wszystkich skontrolowanych beneficjentów stwierdzono też nieprawidłowości w raportowaniu danych o infrastrukturze i usługach telekomunikacyjnych. Realizacja pięciu projektów została przedłużona od dwóch miesięcy do trzech lat.

Za pozytywne NIK uznaje, że niektóre urzędy miast i gmin, mimo że nie było to wymagane przez CPPC, przeprowadziły analizy dotyczące liczby i lokalizacji punktów dostępu do internetu, uwzględniając potrzeby mieszkańców i odwiedzających. Gminy, które podjęły te dodatkowe działania, odnotowały wzrost liczby użytkowników korzystających z hotspotów. NIK podkreśla, że takie analizy na etapie przygotowania projektów mogą poprawić jakość dostępu do internetu i efektywność wykorzystania funduszy unijnych na rozwój internetu szerokopasmowego.

Negatywnie za to ocenia inwentaryzację sieci telekomunikacyjnych, którą do 2022 r. przeprowadzano raz w roku przez System Informacyjny o Infrastrukturze Telekomunikacyjnej (SIIS), zarządzany przez Prezesa UKE. Ten jednak zamknięto w 2022 r. Od 2023 r. dane o infrastrukturze są gromadzone w systemie Punkt Informacyjny ds. Telekomunikacji (PIT), zarządzanym przez Prezesa UKE, a informacje o punktach adresowych w Systemie Informacyjnym o Dostępie do Usług Stacjonarnego Internetu Szerokopasmowego (SIDUSIS), zarządzanym przez Ministra Cyfryzacji, do systemów tych raporty trzeba składać częściej. Kontrola NIK wykazała liczne nieprawidłowości, m.in. problemy z działaniem nowego systemu PIT oraz opóźnienia w przekazywaniu danych przez spółki i urzędy. Część podmiotów nie przekazała wymaganych informacji na czas, a niektóre spółki opóźniły przekazanie danych do systemu SIDUSIS nawet o ponad dziewięć miesięcy.

Pokontrolne wnioski NIK:

Do Ministra Cyfryzacji o:

• Szybką aktualizację NPS: z uwzględnieniem aktualnego stanu realizacji, rozwoju technologii i nowych przepisów przyjętych przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej.
• Finansowanie z Funduszu Szerokopasmowego: Środki z Funduszu Szerokopasmowego powinny być przeznaczone głównie na rozwój internetu szerokopasmowego, zgodnie z pierwotnym celem Funduszu. Inne projekty mogą być finansowane tylko w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach.
• Wniosek do Premiera o zaktualizowanie NPS przez wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także określenie zasad i narzędzi koordynacji oraz monitorowania NPS przez Ministra Cyfryzacji, w tym z wykorzystaniem zasad podejścia projektowego.
• Przygotowanie rocznych raportów do Komitetu Rady Ministrów ds. Cyfryzacji oraz Rady ds. Cyfryzacji. Powinny one zawierać monitoring wskaźników oraz opis działań związanych z NPS, a także plan działań na kolejny rok.
• Sporządzenie kompletnego zbioru danych o infrastrukturze w taki sposób, by wszystkie informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej i adresach były gromadzone w jednym systemie raportowym.

Do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o:

• Zapewnienie skuteczności i efektywności osiągania celów dotyczących internetu stacjonarnego i mobilnego 5G oraz przepływu informacji dla ministra właściwego do spraw informatyzacji o realnych terminach udostępnienia widma radiowego na potrzeby sieci 5G (w zakresie częstotliwości z pasm 700 MHz i 26 GHz).

Do Dyrektora Centrum Projektów Polska Cyfrowa o:

• Zapewnienie zawierania umów z beneficjentami przez CPPC z zachowaniem terminów określonych w regulaminach konkursów, tak aby umożliwić wnioskodawcom odpowiednie zaplanowanie harmonogramu realizacji zadań niezbędnych do realizacji projektów.

Do urzędów miast i gmin realizujących projekty o:

• Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania dofinansowanych hotspotów. Wymagane jest utrzymanie osiągniętych wskaźników, zgodnie z umową o dofinansowanie.