Komu przeszkadza megaustawa, cz. I - lokalizowanie sieci w pasie drogi

Komu przeszkadza megaustawa

Część I. Lokalizowanie sieci w pasie drogi poza terenem zabudowanym

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego upomniało się w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogi poza terenem zabudowy. Problem trwa od wielu miesięcy, a paradoksalnie od wejścia w życie megaustawy, która wprowadziła w ustawie o drogach publicznych nowe regulacje dotyczące lokalizowania urządzeń w pasie drogi lub kanałach technologicznych.

Burzenie barier

Megaustawa, w 2010 r., przygotowana i uchwalona z inicjatywy Prezesa UKE, w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadziła wyjątek od generalnego zakazu lokowania urządzeń w pasie drogi, na rzecz „umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (…) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają”. Lokalizowanie takie może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach „za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi." Ustęp 7 przesądza o odpłatności. Przepis ten wydaje się być jasny i prosty, a ewentualne przepisy wykonawcze powinny być interpretowane w jego duchu.

Odbudowywanie barier

Niestety wcześniej było wydane rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) i to rozporządzenie, a raczej jego interpretacja dokonana przez MTBiGM, okazało się decydować o duchu działań administracji, w szczególności zapis § 140 ust. 7 i 8:

„7. Infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym, w taki sposób, aby:

1)   nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym,

2)   wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały granicy pasa drogowego.

8. Usytuowanie infrastruktury w ulicy powinno uwzględniać planowaną docelową realizację ulicy. Nowa infrastruktura podziemna nie powinna być usytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową.”

Ogólna zasada, jaka została sformułowana w ww. rozporządzeniu, zdaniem MTBiGM dotyczy zakazu lokalizowania infrastruktury obcej pod istniejącą i docelową jezdnią dróg publicznych, a także w ich pasach drogowych poza terenem zabudowy (§ 140 ust. 7 i 8 ww. rozporządzenia). W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się jednak możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w ww. rozporządzeniu. Kwestię tę reguluje art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).

W efekcie, gdyby przyjąć interpretację MTBiGM, przepis ustawowy (art. 39) mówi o wyłączeniu zakazu w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej i w drodze wyjątku uprawnia do wydania zakazu z ważnych powodów, zaś przepis rozporządzenia (§ 140 ust. 7), odwrotnie, jako zasadę główną (poza terenem zabudowy[1]) przewiduje zakaz, a zezwolenie jedynie w drodze wyjątku uzyskiwanego w drodze tzw. odstępstwa.

Tematyka lokalizacji infrastruktury była także tematem warsztatów w MAiC w dniu 22.10.2013. Stanowisko MTBiGM jest nieprzejednane; rozporządzenie do ustawy prawo o drogach publicznych z 1999 roku jest nadrzędne nad zmianami w ustawie o drogach publicznych wprowadzonymi megaustawą. Zachwiało to nieco wpajaną mi na studiach hierarchią aktów prawnych.

Polska resortowa

MRR jako resort konsekwentnie wspierający inwestorów, angażujących środki unijne, doprowadził do podjęcia twardej dyskusji z MTBiGM, w którą próbował zaangażować MAiC, wydania przez MTBiGM wytycznych w sprawie odstępstw, oraz zaangażował ekspertów. Eksperci MRR (Jacek Wilczewski, Krzysztof Jaroszyński, GWW Legal, opinia z 13.09.2013 r.) orzekli, że ani wykładnia językowa, ani tym bardziej systemowa i celowościowa przepisu rozporządzenia nie uprawniają do stwierdzenia, że § 140 ust. 7 zawiera zakaz lokalizacji infrastruktury, a przeciwnie, lokalizacja i budowa infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogi poza terenem zabudowy jest w pełni dopuszczalna. Przedstawiona w ich opinii wykładnia przepisu zachowuje pełną spójność z art. 39 ustawy o drogach publicznych.

Cóż stąd, skoro po stronie MTBiGM stoi prawo właściciela, zarówno dróg jak i ustawy i rozporządzenia.

Dyskusja pomiędzy MRR a MTBiGM w sprawie interpretacji Ustawy o drogach publicznych i Rozporządzenia w zakresie możliwości lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej nie zakończy się szybko jakimikolwiek konkluzjami i ustaleniami przydatnymi dla przedsiębiorców oraz inwestujących samorządów, ponieważ nie chodzi o interes wspólny. Administracja w swojej resortowości straciła już wystarczająco dużo czasu na dyskusje nad tymi rozwiązaniami, ale to nie jest jej czas, to czas inwestorów.

Jakie rozwiązania można zastosować

Pozostają następujące rozwiązania:

1) wystąpienie z wnioskiem o odstępstwo (do MTBiGM); procedurę taką na skutek nacisku MRR zaproponowało MTBiGM na swojej stronie internetowej; niestety oznacza ona około 34 tygodni straty (MTBiGM twierdzi że dwa, lecz procedury te zostały już przećwiczone i tylko dzięki ciężkiej pracy wszystkich zainteresowanych udaje się osiągnąć termin 3-4 tygodni. W dodatku, procedury te w większości przypadków są całkowicie zbędne: w większości województw uzyskuje się nawet 99% odstępstw, co oznacza, że przy zaostrzeniu warunków nadzoru nad inwestycjami można by te procedury całkowicie odpuścić;

2) zejście na tereny prywatne – bardzo kłopotliwe i kosztowne, potencjalnie setki właścicieli na każdej relacji;

3) zejście z pasów dróg na tereny leśne (również trudno osiągalne i kosztowne, jako że Lasy Państwowe oczekują wysokich rekompensat za prawo drogi);

4) budowa kanału technologicznego dla zarządcy drogi w zamian za prawo drogi – wariant kosztowny i wymagający ustaleń z zarządcami dróg

5) zmiana interpretacji rozporządzenia rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, którą można by uzyskać, gdyby MAiC wsparł MRR oraz jego ekspertów, i postawił sprawę na posiedzeniu rządu, oczekując od premiera rozstrzygnięcia sporu za pomocą rządowych prawników.

Zmiana interpretacji rozporządzenia jest jedynym skutecznym szybkim rozwiązaniem; wszelkie protezy niczego nie rozwiązują, przeciwnie, pozwalają na przeciągnięcie problemu na następną perspektywę budżetową 2014-2020.

Praktyka

Obecnie wszyscy inwestorzy, mający na karku terminy, przygotowują wnioski o odstępstwa na rozpoznane miejsca. W niektórych miejscach spotykają się z mocnym wsparciem ze strony zarządców dróg i wnioski są szybko przekazywane do Ministerstwa. Ministerstwo przygotowało opis procedury wraz z listą wymagań. Bardzo skutecznie są procesowane wnioski przez Urząd Wojewódzki w Poznaniu.

W niedawnej dyskusji z samorządowcami z inwestujących regionów GDDKiA poinformowała, że wszelkie wnioski, które spełniają warunki techniczne w obszarze zabudowanym są rozpatrywane pozytywnie, natomiast decyzje odmowne mają podstawę merytoryczną tj. np. zlokalizowanie studni i sieci w rowie; GDDKiA poinformowała także, że jest zainteresowana lokalizowaniem sieci w pasach drogowych dróg krajowych, z uwagi na chęć ich późniejszego wykorzystania na potrzeby zarządzania drogami i ruchem. Ponadto, GDDKiA prześle do regionalnych oddziałów GDDKiA zalecenie wydawania decyzji warunkowych z warunkiem uzyskania odstępstwa, co dodatkowo przyspieszy procedurę. MTBiGM zaproponowało natomiast, aby inwestorzy składali np. jeden wniosek zbiorczy o odstępstwo dla całości obszaru gdzie jest jeden wykonawca, co pozwoli na przyspieszenie wydania upoważnienia;

Ustalona i opublikowana na www.transport.gov.pl procedura wygląda zatem następująco:

a)      inwestor składa do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych; właściwym organem (zgodnie z art. 82 ustawy Prawo Budowlane) dla dróg wojewódzkich i krajowych jest wojewoda, natomiast dla dróg powiatowych i gminnych starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu;

b)      właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zwraca się z wnioskiem do MTBiGM o upoważnienie do wydania zgody lub odmowy zgody na odstępstwo,

c)      MTBiGM wydaje upoważnienie,

d)      właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje zgodę lub odmawia zgody na odstępstwo,

e)      inwestor dokonuje zgłoszenia lub składa wniosek o pozwolenie na budowę (w zależności od zakresu prac).

MTBiGM określiło w swoich wytycznych także listę dokumentów oraz informacji, które powinien zawierać wniosek o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo

Zastanawiać się tylko wypada, czemu te upoważnienia są wydawane każdorazowo do każdej sprawy z osobna, lub do grupy spraw połączonej we wspólnym wniosku? Czy Minister nie może wydać tych upoważnień do wszelkich podobnych spraw dla każdego regionalnego urzędu, skoro i tak po uzyskaniu upoważnienia organ ten może wydać zgodę na odstępstwo lub nie?

Niezależnie od pytań praktycznych o sens i cel tych procedur, o ich praktyczne rozwiązania, oraz o to, czy tak samo zostaną potraktowani prywatni inwestorzy, MTBiGM zadeklarowało, że będzie rozpatrywało wnioski o wydanie upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w trybie priorytetowym.

Urzędy wojewódzkie również będą priorytetowo traktowały sprawy z zakresu odstępstw, a wszystkie strony postępowania administracyjnego zapoznają się z wytycznymi MTBiGM dostępnymi na ich stronie internetowej, a niezależnie od tego będą mogły liczyć na merytoryczne wsparcie urzędników. Samorządy realizujące projekty szerokopasmowe będą składały wnioski o upoważnienie do wydania odstępstwa w formie zbiorczej (obejmujące np. cały obszar inwestycyjny) w celu przyspieszenia procedury;

Niestety nie wszystkie województwa są skłonne zachować się zgodnie z wytycznymi Ministerstwa. Najgorsza sytuacja jest na Podlasiu, gdzie inwestorzy spotykają się z niechętnym traktowaniem i częściej dostają odmowy niż zgody.

Finlandia

W Finlandii drogi są w posiadaniu 1) rządu krajowego, 2) władz lokalnych lub 3) właścicieli prywatnych i prywatnych kooperatyw drogowych. Wszystkie główne drogi są własnością rządu, drogi w miastach i innych ośrodkach są zwykle własnością lokalną.

Procedura uzyskania zezwolenia na zainstalowanie kabla jest następująca: 1) rząd krajowy: gdy plany budowy sieci są gotowe, dokumentacja jest składana do właściwego organu, który bada sprawę i przed wydaniem zgody przeprowadza wizję w terenie. Cała procedura trwa maksymalnie 2 miesiące. Gdy prace budowlane są wykonane, tenże organ ruchu sprawdza czy wszystko odbyło się zgodnie z pozwoleniem. Czasami, jeśli pozwolenie dotyczy dużych powierzchni np. cała gmina, odbywa się kilka wizyt kontrolnych w trakcie prac budowlanych. Uprawnienie kosztuje około 200 euro i nie ma podatku od nieruchomości lub podobnych opłat wnoszonych później do władz lokalnych. 2) władze lokalne: Procedura jest podobna jak w przypadku rządu krajowego, ale czas procedury to około 1 miesiąc i nie ma żadnych opłat. 3) W przypadku dróg prywatnych lub należących do kooperatyw inwestor musi przesłać plany i uzyskać pisemne zgody od właścicieli dróg. Termin wynosi dwa tygodnie i nie ma żadnych opłat. Zazwyczaj dostaje zgody, bo ludziom zależy na infrastrukturze.

Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji

MAiC, który jest organizatorem inicjatyw mających na celu wspieranie inwestycji szerokopasmowych, zna problem od wielu miesięcy. Doskonałe warsztaty przeprowadzone 22 października w Warszawie były między innymi próbą podsumowania uzgodnień poczynionych przez MRR z MTBiGM, oraz własnych działań pracowników MAiC. W tym procesie brakuje jednak zaangażowania Ministra. Próbowałam – po raz pierwszy od odejścia z UKE – spotkać się z Ministrem Bonim. Prośbę swoją skierowałam jako szefowa Rady Nadzorczej w Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej, jako autorka i promotorka megaustawy oraz rządowych stanowisk w sprawie likwidacji barier przyjętych przez dwa rządy (PiS i PO), jako były Prezes UKE, jako urzędnik rządowy w latach 2006-2012 wspierający czynnie inwestycje telekomunikacyjne, zarówno prywatne jak i publiczne, oraz jako ekspert rynkowy. Sekretariat Ministra na jego polecenie odesłał mnie do podsekretarza stanu. Problem w tym, że p. minister Olszewska sprawę zna i to nie o jej poziom relacji w rządzie chodzi. Ponadto, MAiC uważa, że jedyną możliwą ścieżką jest nowelizacja rozporządzenia, a to jest proces długotrwały. Potrzebne jest natychmiastowe działanie ministra konstytucyjnego, odpowiedzialnego za realizację agendy cyfrowej, i udzielenie przez niego wsparcia MRR-owi oraz przedstawionej przezeń wykładni par. 140 ust. 7 ww.  rozporządzenia. Dlaczego Minister odpowiedzialny za Narodowy Plan Szerokopasmowy, wdrażanie Agendy Cyfrowej oraz za przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu, nie chce spotkać się w tak kluczowej sprawie?