Jednolity rynek w UE przestaje być martwym hasłem

Ujednolicanie rynku telekomunikacyjnego w UE

Projekt rozporządzenia PE i Rady ustanawiającego środki dotyczace europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mającego na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie,zmieniające Dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012, budzi bardzo dużo kontrowersji, także dlatego, że nie był szeroko konsultowany (Komisja wybiórczo przedstawiła go niektórym środowiskom)[1]. Już wstępne luźne rozmowy wskazują, że nie wiadomo, kto bardziej się nim czuje zagrożony: duzi czy mali i średni przedsiębiorcy telekomunikacyjni. Duzi uważają, że ewentualne preferencje dostają na otarcie łez, po tym, jak już się ich całkiem wywłaszczy, a mali i średni, że te preferencje dla dużych mogą całą resztę drobniejszego biznesu telekomunikacyjnego wyeliminować z rynku.

Uzasadniając wniosek o przyjęcie projektu, Komisja Europejska używa zarówno argumentów związanych z kryzysem jak i z potencjalnymi korzyściami z „gospodarki internetowej”. Najważniejszym z tych argumentów jest argument rozdrobnienia rynku, które to rozdrobienie generuje przeszkody w wyjściu Europy z załamania gospodarczego. Ponieważ KE prowadzi dzialania integracyjne co najmniej od 2002 roku, jej cierpliwość wyczerpała się i KE zwiększa presję na jednolity rynek, aby osiagnąć konkurencyjność usług w skali Europy oraz wesprzeć transgraniczne inwestycje. Zdaniem KE, ”Zaproponowane środki powinny doprowadzić do wyższego poziomu konkurencji pod względem jakości infrastruktury i cen, do zwiększenia innowacji i zróżnicowania, w tym pod względem modeli biznesowych, oraz powinny ułatwić planowanie handlowych i technicznych elementów decyzji inwestycyjnych dotyczących wchodzenia na rynki łączności bezprzewodowej lub stacjonarnej lub ekspansji na takich rynkach.” Zdaniem Komisji, taki transgraniczny wzrost doprowadzi także do zwiększenia swobody obrotu treściami i aplikacjami. Komisja stwierdza także, że „Większa konkurencja infrastrukturalna i integracja w całej Unii powinna również doprowadzić do ograniczenia liczby wąskich gardeł, zmniejszając tym samym zapotrzebowanie na regulację ex ante rynków łączności elektronicznej”

Wyjaśnienia intencji KE i jej propozycje nie są do końca spójne. Promowanie transgranicznych przedsięwzięć, opartych przecież na zasiedziałych operatorach, raczej nie zmierza do wzmacniania konkurencji, której powinniśmy przyglądać się z perspektywy obywatela, który lubi jak ma dużo ofert. W dodatku, przedsięwzięcia te mają wchodzić na nowe rynki krajowe w oparciu o europejski wirtualny produkt hurtowy, zatem konkurencja infrastrukturalna raczej będzie ograniczona w ich przypadku (nie krytykuję tego, cała moja działalność jako Prezesa UKE oparta była na rozsądnym, a nie bałwochwalczym traktowaniu konkurencji infrastrukturalnej). No ale jak tu się da ograniczyć liczbę wąskich gardeł? I regulację ex ante? Przeciwnie, stworzono nowe, europejskie jej pole, właśnie odnoszące się do wąskich gardeł.

Komisja pisząc o rozdrobnieniu, pisze o 200 operatorach w Europie. To jest spore niedomówienie. W samej Polsce jest ich ok 3000. Oczywiście nierównej skali działania, ale dla rynków lokalnych firma ABC składająca się z taty i syna, zarejestrowana w CEIDG, ma często większe inwestycyjne znaczenie niż największa spółka giełdowa. Dlatego skutki tego rozporządzenia dla polskiego rynku telekomunikacyjnego są warte przedyskutowania.

Na kilkunastu stronach wstępu Komisja swoim zwyczajem poetycko omawia: zwiększenie możliwości wyboru, podniesienie jakości, zwiększenie spójności, ułatwienie mobilności, wzrost wydajności gospodarczej, zwiększenie konkurencyjności gospodarki europejskiej.

Jednolite zezwolenie na działalność

Nie ulega wątpliwości, że kilka kwestii, które KE sygnalizowała już w pracach nad nowym pakietem regulacyjnym w latach 2007-2009, nadal pozostało nierozwiązanych i nadal potencjalnie stwarza bariery aktywności gospodarczej. Wśród nich jest jednolity system uprawnień do podejmowania działalności, który KE postanawia zastąpić jednolitym europejskim zezwoleniem. Ten pomysł na pozór wygląda sensownie, w gruncie rzeczy jednak ma znaczenie głównie dla wielkich i średnich przedsiębiorców, zdolnych do działania poza krajem pochodzenia. Czy w efekcie przedsiębiorca zarejestrowany w kraju macierzystym, regulowany wyłącznie przez regulatora kraju pochodzenia, nie będzie cieszył się nieuzasadnionymi preferencjami u „swojego” regulatora, właściwie jedynego uprawnionego do regulowania go? Czy regulator kraju, w którym będzie on prowadził działalność, będzie miał realny wpływ na jego działania, zarówno u siebie jak i w przypadkach gdy „jego” operator ośmieli się wkroczyć na rynek cudzego domicylu? Czy nie uzyskamy brutalnej odpowiedzi na odwieczne pytanie o to, czy kapitał ma narodowość? I w drugą stronę: czy naruszanie prawa poza krajem domicylu spotka się ze zgodnym odporem obu regulatorów? Obecnie uproszczone zgłaszanie działalności telekomunikacyjnej, nieodpłatne i trwające 7 dni, nie stanowi obciązenia dla operatora, a stanowi podstawę kompetencji dla regulatora na jego terenie. W stosunku do naruszeń w kraju domicylu nadal będzie funkcjonowała ułomna formuła międzyregulatorskiej współpracy.

Jednolite i stabilne stosowanie obowiązków regulacyjnych

Następny pomysł, czyli „jednolite i stabilne stosowanie obowiązków regulacyjnych”, świadczy o tym, że KE (a przynajmniej ta część, która pisała projekt rozporządzenia), troszkę oderwała się od korzeni, czyli od prawa konkurencji, na którym oparta jest regulacja sektorowa. Rynki właściwe, dla ułatwienia pre-definiowane w zaleceniu o rynkach, to tylko propozycja, która każdorazowo w kolejnych decyzjach regulatora musi zostać potwierdzona dowodami. Niestety już z góry można powiedzieć, że skoro w skali Europy rynki (badane od strony produktowej, geograficznej, popytowo-podażowej) nie będą rynkami europejskimi z uwagi na zbyt duże lokalne (krajowe, regionalne) zróznicowanie, to i środki zaradcze czyli „obowiązki” nie będą mogły być identyczne ani stosowane identycznie w całej UE. Nie wyobrażam sobie wdrażania tej idei, szczególnie gdyby o jednolitości i stabilności miał decydować regulator domicylu.

Harmonizacja warunków przydzielania częstotliwośc

Sensownym pomysłem jest harmonizacja warunków przydzielania częstotliwości oraz skoordynowanych terminów w zakresie dostępu do widma na potrzeby łączności szerokopasmowej w całej UE. Czy jednak konieczne jest wyposażenie KE w kompetencje ingerujące w kompetencje władz krajowych[2]? Pobrzmiewa w tym pomyśle oskarżenie względem władz krajowych o celowe i bezmyślne opóźnianie przydziałów widma, podczas gdy po prostu jest szereg zaszlości, których rozwiązanie z uwzględnieniem interesu dysponentów rezerwacji częstotliwości musi potrwać. Jakaż realna i wyceniona realnie szkoda wynikła z niejednolitego kalendarza dostępu do widma w różnych krajach? Ja tej szkody nie widzę, przeciwnie, opóźnienia często dawały nam przytomny pogląd na entuzjastyczne szaleństwa w innych krajach.

Europejskie wirtualne produkty hurtowe

Następny postulat KE to harmonizacja sposobów dostępu do europejskich sieci stacjonarnych, tak aby dostawcy usług mieli większą swobodę oferowania swoich usług na całym jednolitym rynku.

Wysokiej jakości wirtualny dostęp do sieci stacjonarnych projektowany w rozporządzeniu składa się z trzech elementów regulacji:

• określenia wspólnych cech produktów wirtualnego dostępu szerokopasmowego zharmonizowanych na poziomie UE (wirtualne uwolnienie pętli, dostęp do strumienia bitów na poziomie IP i dzierżawa odcinków zakończeń łączy), zapewnianych przez operatorów SMP;
• obowiązku regulatorów wprowadzenia takich zharmonizowanych produktów dostępu analiz rynkowych i nakładania obowiązków, z należytym uwzględnieniem istniejącej konkurencji infrastrukturalnej, bieżących inwestycji oraz nadrzędnego wymogu zapewnienia proporcjonalności.
• przyznania dostawcom łączności elektronicznej zarówno prawa do oferowania jak i do uzyskiwania dostępu do tych produktów na rozsądnych warunkach, tak aby umożliwić świadczenie nowych rodzajów usług internetowych.

Wydaje się, że świadczenie dodatkowo tej usługi obok innych usług regulowanych nie zachwyci operatorów o znaczących pozycji rynkowej, jednakże jest to niewątpliwa szansa dla przedsiębiorczych firm dobrze obeznanych z korzystaniem z cudzej infrastruktury a także cudzych usług wirtualnych i budowaniem na nich swojego sukcesu. Jest to nowa szansa dla tych operatorów, którzy mają już na rynkach krajowych za ciasno. Pamiętać trzeba, że nasi operatorzy urządzą krucjaty do innych krajów (bardzo prawdopodobne, ponieważ marże są tam zdecydowanie większe i procentowo i nominalnie) a być może jacyś operatorzy z innych krajów zdecydują się szukać szczęścia na naszym mocno przecenionym rynku (na pewno nie na wsi…). Przepis o wirtualnym europejskim produkcie jest jedynym, który w moich oczach usprawiedliwia wydanie tego rozporządzenia. Klienci zdecydowanie na tych produktach zyskają, oby tylko lokalni regulatorzy potrafili ten produkt szybko wdrożyć do regulacji SMP. Jedyną wadą jest to, że egzekwować te obowiązki będą regulatorzy krajowi domicylu, niektórzy bardziej skłonni do ochrony krajowego (a często państwowego) przedsiębiorcy.

Ochrona klienta

Ostatni postulat to zapewnienie wspólnego wysokiego poziomu ochrony konsumentów oraz wspólnych warunków handlowych w całej Unii, w tym „poprzez wprowadzenie środków mających na celu stopniowe wyeliminowanie nadmiernych opłat roamingowych oraz poprzez zapewnienie ochrony dostępu do otwartego internetu”. Ponieważ ochrona konsumentów zawsze była moim konikiem, przepisy dot. zmiany dostawcy (Prezes UKE miał swoje zasługi w wydaniu polskiego rozporządzenia po dwu latach blokady), jakości, neutralności sieci i pewności oraz przejrzystości umów w moich oczach zasadniczo zasługują na poparcie. Jednakże wydaje się, że wiele tych dobrych rozwiązań mamy już w prawie telekomunikacyjnym i jestesmy na drodze do ich wdrożenia. Czy zatem potrzebne nam unijne rozporządzenie, które będzie stanowiło nakładkę na te wymagania, których działania jeszcze nawet do konca nie przetestowaliśmy?

Roaming i połączenia zagraniczne

Oczywiście wisienką na tym torcie jest roaming (jednakowe ceny dostawcy niezależnie od bieżącej lokalizacji klienta) oraz połączenia międzynarodowe (wymogi są podobne). Jako że Polska w uprzednich latach walczyła najenergiczniej o obniżki cen roamingu i była inicjatorem objecia regulowanym roamingem także transmisji danych, przyznaję sobie prawo do przypomnienia KE, że w regulacji obowiązują koszty a nie polityka. Koszty te nie są tak wysokie, jak by tego chcieli operatorzy, ale i nie zniknęły, jak by tego chcieli politycy. W istocie rzeczy te koszty są marginalne, tym niemniej oplaty za MTR kształtowane obecnie na modelu pure LRIC czyli marzenie każdego regulatora, rozciągnięte na ruch międzynarodowy i roamowany, mogą spowodować, że nagrody pocieszenia, które KE wprowadzila do tego rozporządzenia czyli preferencje na rzecz wielkich ponadeuropejskich przedsięwzięć w zakresie przydziału widma, nie będą miały z czego być przez nich skonsumowane. Pomijając to, ograniczenie źródeł finansowania przyspieszy konsolidację (sama w sobie nie jest zła) i to być może na dość przymusowych warunkach, „z biedy”. Budowa konkurencyjnego rynku zakonczy się więc remonopolizacją, szczególnie bolesne może to być w segmencie komórkowym, gdzie trochę czasu zabrało nam budowanie realnej konkurencji. Pomysł na zrównanie roamingu i ruchu międzynarodowego z krajowym najbardziej boli operatorów komórkowych. Przyznaję, że jest to świetny politycznie pomysł, niezwykle nośny, wspaniały w epoce, gdy mamy swoje dzieci w Londynie a np. Grupa Orange nie potrafi z tego zrobic okazji biznesowej. Czyżby jednak poprzedni pomysł KE nie był tak świetny, a mam tu na mysli możliwość odrębnego zakupu usług roaminu przez klienta? Uprzedzalismy od początku, bo wystarczy spojrzec na to, jakie nikłe znaczenie dla klienta stacjonarnego ma obniżka cen F2M.

Natomiast gdyby wrócić do zasad, to na rynku do tej pory przestrzegano zasady regulowania najpierw produktów hurtowych w taki sposób, żeby konkurencyjni operatorzy mogli zaoferować konkurencyjne produkty detaliczne. Spróbujmy w tę stronę. Europejskie produkty hurtowe mogą obejmować także sieci komórkowe. Bardzo długo nikt nie reagował na kartele komórkowe odmawiające dostępu do rownoważnego produktu hurtowego nowowchodzącym operatorom komórkowym. Pozwalało to na zamknięcie korzystnych ofert detalicznych w grupie starych zasiedziałych komórkowców.

Rozporządzenie towarzyszące

Rozporządzeniu o jednolitym rynku ma towarzyszyć zalecenie w sprawie jednolitych obowiązków niedyskryminacji i metod kalkulacji kosztów w celu wspierania konkurencji i poprawienia otoczenia dla inwestycji w sieci szerokopasmowe, o którym miałam prawdę mówiąc nadzieję, że już zapomniano. Zdaniem KE suma tych dwu regulacji będzie przyspieszać inwestycje w infrastrukturę nowej generacji i zapewniać inwestorom „właściwą równowagę między ryzykiem a zyskiem, (…) poprzez zapewnienie długoterminowej stabilności cen dostępu do sieci miedzianych i zagwarantowanie równego dostępu podmiotom ubiegającym się o dostęp do sieci operatorów zasiedziałych, zapewniając tym samym równe warunki działania, a także poprzez określenie warunków, których spełnienie sprawi, że regulacja cen w odniesieniu do sieci NGA nie będzie już uzasadniona (…)”. KE liczy na to, że wycofując się z regulacji cenowej NGA spowoduje, że przedsięborcy inwestujący w NGA i konkurujący z silnym segmentem TVK oraz wzmacniającym się segmentem LTE będą mieli większą swobodę określania strategii cenowych (w praktyce oznacza to rezygnację z jakichkolwiek regulacji, zarówno zapobiegajacych cenom rażąco wygórowanym jak i kalkulowanym poniżej kosztów, a także zróżnicowaniu geograficznemu). Szczególnie sztywne określenie ceny pętli miedzianej na 8-10 euro w skali UE (punkt 41 zalecenia, strona 26), wraz z jednoczesnym obowiązkiem dostosowania cen krajowych, jeśli różnią się od tego wymogu, jest zaskakującym rozwiązaniem, które w praktyce może spowodować wzrost cen usług DSL, stanowiących wciąż większość na wielu rynkach krajowych, i obecnie konkurujących z usługami LTE i TVK (więc gdzie tu sens?). W teorii mogłoby także takie sztywne ustalanie cen, czy każde inne rozwiązanie dotyczące ustabilizowania cen pętli miedzianej, poprawić zwrot z tego typu usług i zapewnić stabilne źródło finansowania a nawet cross-subsydiowania NGA, które z kolei pod presją ze strony taniejących usług TVK, LTE muszą zostać w ofertach operatorów znaczących dostosowane do warunków konkurencji, tzn. mocno przecenione, aby stać się konkurencyjnymi.

Pakiet

Komisja traktuje projekt nowego rozporządzenia jako element większego pakietu, w który wchodzi nie tylko rozporządzenie w sprawie jednolitych obowiązków niedyskryminacji i metod kalkulacji kosztów w celu wspierania konkurencji i poprawienia otoczenia dla inwestycji w sieci szerokopasmowe, ale także projektowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów wdrażania szybkich sieci łączności elektronicznej, w którym podjęto próbę rozwiązania za pomocą jednego aktu szeregu różnych problemów procesu inwestycyjnego, co mogłoby umożliwić  ograniczenie kosztów budowy sieci szerokopasmowych nawet o 30 %. Trzeba było przepisać megaustawę, byłaby lepsza jakość regulacji (chociaż i megaustawa jest pełna błędów).

Komisja zapowiedziała także na 2014 r. przegląd zalecenia Komisji w sprawie właściwych rynków; wdrożenie rozporządzenia o jednolitym rynku jej zdaniem umożliwi ograniczenie liczby rynków regulowanych.

Zmiana zasad funkcjonowania Unii Europejskiej

Komisja podjęła kilka równoległych inicjatyw, z których żadna nie ma kształtu ostatecznego. Sięganie na przemian do formuły rozporządzenia (bezpośrednio stosowanego w krajach członkowskich bez konieczności implementacji) i zalecenia (niby nie wiążącego ale potem egzekwowanego) pokazuje, że KE wycofuje się z formuły dyrektyw, negocjowanych i zawierających kierunkowe wskazania dla Państw Członkowskich (umożliwiające indywidualne wdrażanie pod warunkiem zachowania celu), a podejmuje chętniej działania o charakterze władczym, bezwzględnie obowiązującym, z którymi nie ma dyskusji i które nie mieszczą w swojej formule możliwości „przecedzenia” nowej regulacji przez sito uwarunkowań krajowych. Z kolei zalecenia są formułą całkowicie dyskrecjonalną, nie wymagają zgody politycznej na poziomie Parlamentu i Rady, można je porównać do wytycznych i okólników z czasów ustroju socjalistycznego.

Komisja uzasadnia wybór formuły rozporządzenia „skutecznością w realizacji celów polityki, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów i korzyści dla popytu i podaży, w tym wpływu na strukturę unijnego sektora łączności elektronicznej, gospodarkę, tworzenie miejsc pracy, nadwyżkę konsumenta i środowisko” – słowa te niestety jako wyjasnienie decyzji o zastosowaniu rozporządzenia i zwiększonej koordynacji na szczeblu UE nic nie znaczą. Natomiast z treści wniosku o przyjęcie rozporządzenia jednoznacznie wynika, że powinnismy się cieszyć, że nie został wybrany wariant trzeci: zastąpienie obecnej struktury zarządzania przez jednego unijnego regulatora w celu osiągnięcia pełnej koordynacji regulacyjnej. Komisja wydaje się zapominać, że nie dalej podczas prac nad Nowym Pakietem kraje UE wypowiedziały się jednoznacznie w sprawie takich pomysłów i zawalczyły o samodzielność BERECa, włącznie z odizolowaniem jego siedziby (Ryga, Łotwa) w stosunku do siedziby KE. Polska w obronie samodzielności regulatorów krajowych odegrała istotną rolę, chociaż nie mogliśmy się wówczas spodziewać, że KE dostanie aż takiej przyspieszenia w wytwarzaniu ad hoc różnych dokumentów, daleko odchodzących od zadań regulacyjnych i skupionych na dokumentach politycznych dot. inwestycji, mówiąc szczerze nieco efekciarskich.

Jako, że UKE na długo przed KE pracowało nad wsparciem procesu inwestycyjnego (z tą różnicą, że proces inwestycyjny w Polsce oznaczał realnych przedsiębiorców, konkretne pieniądze i szczupłe ramy czasowe), sądzę, że mamy wystarczająco dużo doświadczenia, żeby mieć prawo powiedzieć „STOP, skupcie się na stwarzaniu warunków inwestowania, nie przeszkadzaniu, usunięciu przeszkód administracyjno-prawnych, a nie na manipulowaniu regulacjami”.

Na koniec, obok rezygnacji z demokratycznych pozorów, trzeba przypomnieć o braku realnych konsultacji i bezprecedensowe tempo tworzenia dokumentów nowego pakietu. BEREC negatywnie ocenił rozporządzenie; skoro w tej na wskroś dyplomatycznej instytucji rozporządzenie na tyle nie zostało zaakceptowane, że informacja o tym stała się informacją publiczną, to znaczy, że trzeba mocno się zastanowić nad przyczyną. Obstawiam, że jest nią rosnący brak demokracji w UE i zamach na kompetencje BERECu i krajów członkowskich.