Zalecenie Komisji Europejskiej z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie AT/2013/1475-1476: hurtowego dostępu szerokopasmowego i hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej w Austrii
Stan faktyczny
25.03 – 26.04 2013 r. - konsultacje krajowe rynku 4 i 5
25.06.2013 r. - KE zarejestrowała zgłoszenie z austriackiego urząd regulacji Telekom-Control- Kommission (TKK) w sprawie rynków: hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej i hurtowego dostępu szerokopasmowego w Austrii
5.07.2013 r. - wniosek KE o informacje wysłany do TKK
10.07.2013 r. - odpowiedź TKK
25.07.2013 r. - KE zgodnie z art 7a (1) dyrektywy ramowej, poinformowała TKK i BEREC, że projektowany środek stanowiłby przeszkodę dla rynku wewnętrznego i ma poważne wątpliwości co do zgodności projektu środka regulacyjnego z prawem UE
14. i 16.08.2013 r. - KE otrzymała sześć opinii rynku w sprawie
5.09.2013 r. - BEREC przekazał swoją opinię do KE
7.10.2013 r. - spotkanie TKK, BEREC i KE w celu określenia najwłaściwszego i najskuteczniejszego środka w sprawie wątpliwości KE
17.10.2013 r. - telekonferencja TKK, BEREC i KE
Zgłoszony projekt
TKK proponuje nałożyć na rynku 4 na operatora SMP A1 Telekom Austria (A1TA) następujące obowiązki:
- dostępu do uwolnionych pętli abonenckich oraz uwolnionych linii światłowodowych oraz usługi wirtualnego rozdziału ;
- dotyczące informacji, planowania i migracji w odniesieniu do NGA;
- zakazu dyskryminacji w tym potwierdzenie powtarzalności technicznej;
- kontroli cen na podstawie modelu FL- LRAIC w połączeniu z testem zawężenia marży. TKK wyjaśnił, że ceny na rynku detalicznym są poniżej kosztów (ze względu na ostrą konkurencję operatorów mobilnych i kablowych), co może prowadzić do zaniżania marży hurtowych cen zorientowanych kosztowo. Model FL-LRAIC oblicza średnią cenę LLU na poziomie 15.34 €, ale TKK proponuje nałożyć cenę wynikającą z testu zawężenia marży, tj. 5,87 €;
- przejrzystości;
- rozdzielności księgowej.
W ramach zgłoszonego projektu środka na rynku 5, w oparciu o bitstream xDSL i światłowód, TKK proponuje dalsze regulowanie i nałożenie następujących obowiązków regulacyjnych na A1TA:
- obowiązek dostępu i backhaul;
- kontrolę cen stosując cena detaliczna minus. TKK wskazała, że ceny głównych hurtowych ofert BSA kształtują się między 7 €/miesiąc a 130,67 €/miesiąc w zależności od szerokości pasma, overbooking itp.;
- zakaz dyskryminacji w tym oferty ramowej;
- zobowiązania do przełączania i migracji;
- przejrzystości i KPI;
- rozdzielności księgowej.
Wątpliwości co do zgłoszonego środka regulacyjnego wyrażona w II fazie procedury z art. 7a
Opinia KE
Komisja wyraziła poważne wątpliwości co do zgodności projektu decyzji z prawem UE oraz wskazała powody, dla których uważa, że projektowany środek stanowiłby przeszkodę dla rynku wewnętrznego.
Zgodność z prawem UE
Komisja wskazała, że NRA powinny dążyć do:
- wspierania inwestycji, oraz
- zapewnienia, że wybrany mechanizm zwrotu kosztów powinien dążyć do promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji i maksymalizowania korzyści dla konsumentów.
Komisja wskazała, że wszelkie wątpliwości metodologiczne muszą być należycie uzasadnione, w celu wykazania, że są w pełni zgodne z celami polityki i zasadami ram prawnych.
Komisja przyjęła do wiadomości wyjaśnienia przekazane przez TKK, że podejście regulacyjne jakie proponuje TKK dotyczy szczególnych warunków występujących na rynku austriackim, gdzie średnie ceny A1TA dla klientów końcowych są poniżej średnich kosztów. Jednak KE wskazała, że każda metoda przyjęta przez regulatora musi być należycie uzasadniona, aby wykazać, że taka regulacja jest w pełni zgodna z celami polityki i zasadami regulacyjnymi, w szczególności z art. 8 dyrektywy ramowej.
W opinii KE, zakup infrastruktury szerokopasmowego dostępu hurtowego po cenach które są znacznie niższe niż koszt za odpowiednią infrastrukturę, sprawia, że inwestycje w infrastrukturę są ekonomicznie nieopłacalne. Zdaniem KE bardzo niskie ceny dostępu mogą utrudniać efektywne inwestycje i innowacje operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie nowej infrastruktury. KE stwierdziła, że obecne podejście regulacyjne proponowane przez TKK, nie jest zgodne z artykułem 8 (5) d dyrektywy ramowej.
KE wskazała, że jej zdaniem w austriackim modelu kosztowym brakuje niektórych funkcji, które pozwoliłyby TKK wprowadzić stabilne, przewidywalne i zgodne z prawdą zorientowane kosztowo ceny za LLU.
Na rynku 5, TKK zaproponował nałożenie obowiązku kosztowego jako cena detaliczna minus. KE stwierdziła, że, co do zasady, regulacje cen hurtowych dostępu powinny być spójne w całym łańcuchu wartości. Zdaniem KE, regulacje, w której na rynku 5 zastosowana będzie regulacja cena detaliczna minus (która potencjalnie powoduje stosunkowo niskie ceny), natomiast na rynki 4 ceny będą zorientowane kosztowo, nie zapewnią spójności regulacyjnej, a sytuacja taka może być szkodliwa dla wspierania inwestycji alternatywnych operatorów.
KE stwierdziła, że TKK nie wystarczająco uzasadnił przedstawione obowiązki regulacyjne, a zatem budzą one poważne wątpliwości co do zgodności proponowanego projektu środka z prawem UE.
Tworzenie barier dla rynku wewnętrznego
KE uznała, że zastosowanie testu zawężenia marży w formie zaproponowanej przez TKK może doprowadzić do powstania i rozwoju sieci transeuropejskich, tworząc w ten sposób bariery na jednolitym rynku. Operatorzy, którzy będą chcieli inwestować w infrastrukturę szerokopasmową w Austrii będą musieli zmierzyć się z ograniczonymi zyskami z inwestycji z uwagi na fakt stosowania niskich stawek detalicznych i hurtowych.
Opinia BEREC
BEREC uważa, że wątpliwości KE nie są uzasadnione. BEREC stwierdził, że decyzja o rodzaju metody ustalania cen leży całkowicie w kompetencjach krajowych organów regulacyjnych w tym przypadku TKK, tak długo, jak jest to zgodne z ramami regulacyjnymi.
W odniesieniu do rynku 4, BEREC podzielił pogląd KE, że niezakłócony sygnał „build-or-buy" najlepiej osiągnąć poprzez wdrożenie metodologii obliczania kosztów opartych o CCA/LRIC. Jednak zdaniem BEREC istnieją pewne sytuacje rynkowe, w których inne metody regulacji cen są bardziej odpowiednie i zdaniem BEREC, rynek austriacki jest takim wyjątkiem a regulacja cen na bazie FL-LRAIC nie zawsze wywoła inwestycje na rynku, nawet jeśli TKK weźmie pod uwagę kwestie, które wskazała KE w zakresie braków w austriackim modelu. Zdaniem BEREC, TKK dostarczył wystarczające uzasadnienie dotyczące ustalenia ceny na podstawie testu zawężenia marży jako najlepiej dopasowany środek regulacyjny na rynku austriackim. Zdaniem BEREC, mimo że A1TA nie będzie miał ustalonych kosztów na podstawie modelu, to nadal może osiągać zyski i jest w stanie utrzymać swoją pozycję na rynku detalicznym.
W odniesieniu do rynku 5, BEREC zgodził się z KE, że krajowe organy regulacyjne powinny nakładać obowiązek orientacji kosztów hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, jednak uważa, że istnieją wystarczające ograniczenia konkurencji, w celu umożliwienia podejścia retail-minus tj:
- presja konkurencyjna ze strony sieci kablowych oraz operatorów komórkowych,
- analizy dostarczone przez TKK, które pokazują, że cena detaliczna A1TA dla abonamentów biznesowych jest tylko nieznacznie wyższa niż te jakie oferują jego konkurenci, oraz
- niska cena produktów indywidualnych ma duży wpływ na cenę konkurencyjną produktów biznesowych niskiej klasy.
BEREC zgodził się z KE, że ceny dostępu hurtowego powinny być spójne w całym łańcuchu wartości, ale nie widzi przeszkód, aby obecna propozycja TKK prowadziła do niespójności.
Współpraca między TKK, BEREC i Komisją na podstawie artykułu 7a (2) i (4) dyrektywy ramowej
W ramach procesu KE otrzymała również opinie od zainteresowanych podmiotów z rynku. Opinie wskazywały, że wzrost cen dostępu na rynku austriackim wpłynąłby negatywnie na operatorów alternatywnych natomiast korzyść dla operatora zasiedziałego byłaby znikoma i nie wpłynęłaby w sposób istotny na inwestowanie w sieci NGA przez A1TA.
7 października 2013 r. odbyło się spotkanie TKK, BEREC i KE w celu określenia najwłaściwszego i najskuteczniejszego środka, który mógłby rozwiązać wątpliwości Komisji.
KE uważa, że TKK nie dostarczył wystarczających dowodów na poparcie proponowanej regulacji cen na rynku 4 i 5, w szczególności w świetle celów określonych w artykule 8 dyrektywy ramowej. KE obawia się, że poprzez nałożenie cen dostępu wyraźnie poniżej kosztów, TKK nie działa zgodnie z artykułem 13 dyrektywy o dostępie. Zdaniem KE proponowana regulacja cen zarówno na rynku 4 jak i 5 nie zapewni operatorowi SMP zwrotu stosownej części zainwestowanego kapitału.
Zdaniem KE, TKK powinna przeanalizować dokładniej, czy różne ograniczenia konkurencji na produkty indywidualne i biznesowe nie powinny również znaleźć odzwierciedlenia w podejściu regulacyjnym do rynku 4. Zdaniem KE w zależności od wyniku analizy czy A1TA nadal posiada znaczącą pozycję rynkową w segmencie rynku klientów indywidualnych, TKK może wyznaczać odrębne segmenty na rynku 4 jako odrębne rynki. W sytuacji gdy TKK uzna, że nie należy definiować oddzielnych części rynków produktów w rynku 4, TKK powinna przeanalizować, czy sytuacja konkurencyjna nie wymaga nałożenia zróżnicowanych obowiązków regulacyjnych.
W zakresie segmentu biznesowego na rynkach 4 i 5, zdaniem KE kontrola cen powinna być oparta na proponowanym modelu kosztowym TKK, po uwzględnieniu uwag KE czyli model powinien odzwierciedlać stopniowe odejście od miedzi do sieci NGA. Zastosowanie takiego modelu kosztów gwarantowałoby spójność między cenami dostępu na rynkach 4 i 5.
Na podstawie wątpliwości, KE wydała niniejsze zalecenie zobowiązujące TKK do zmiany lub wycofania projektu środka regulacyjnego.
Komentarz KE
Komisja przyjęła do wiadomości argumenty TKK i wydała zalecenie w którym wskazała, że:
- TKK powinno zmienić lub wycofać projektowany środek
- TKK nie powinien nakładać regulacji cen, które nie pozwalają operatorowi o znaczącej pozycji rynkowej odpowiedniego zwrotu kosztów z inwestycji
- TKK powinien zbadać, czy ograniczenia konkurencji są równie silne w zakresie produktów indywidualnych jak i biznesowych i czy nałożone środki regulacyjne są odpowiednie dla tych segmentów.
