BSA w Hiszpanii, sprawa ES/2013/1466

BSA w Hiszpanii, sprawa ES/2013/1466:

Zalecenie Komisji z dnia 28.10.2013 zgodnie z art 7a dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności (dyrektywa ramowa)[1] w sprawie ES/2013/1466: Hurtowy dostęp szerokopasmowy (przegląd cen) w Hiszpanii (rynek 5[2]).

Stan faktyczny

8.02. – 4.03.2013 r. – krajowe konsultacje w sprawie przeglądu cen na rynku hurtowego dostępu szerokopasmowego w Hiszpanii przeprowadzone przez hiszpański organ regulacyjny Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT)[3]

27.05.2013 r. – Komisja zarejestrowała zawiadomienie od CMT w sprawie przeglądu cen na rynku 5

6.06.2013 r. – wniosek KE do CMT o informację (RFI)

11.06.2013 r. –  odpowiedź CMT

27.06.2013 r. – Komisja poinformowała CMT i BEREC o poważnych wątpliwościach co do zgodności projektu środka z prawem UE

5.08.2013 r. – BEREC przedstawił swoją opinię Komisji

12.09.2013 r. – spotkanie CMT, BEREC i Komisji w celu określenia najwłaściwszego i najskuteczniejszego środka

Obowiązki regulacyjne

CMT nałożyła na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek orientacji kosztowej. Metoda ustalania cen zorientowanych kosztowo była obwarowana dodatkowymi wymogami, w szczególności co do celów zapewnienia wystarczających zachęt ekonomicznych dla rozwoju alternatywnych sieci i zapewnienia spójności cen usług hurtowych. W proponowanym projekcie środka regulacyjnego CMT zaproponowała ustalanie cen w odniesieniu do:

a)      wyników modelu BU-LRIC+,

b)      wyników kosztów Telefonica,

c)       benchmarków cen.

CMT w swojej odpowiedzi na RFI, wyjaśniła, że ceny nie muszą być zbieżne z wynikami modelu kosztów, ale mogą zostać skorygowane za pomocą dodatkowego marginesu lub mark-up. Korekty te ustalają ceny powyżej kosztów, aby uniknąć zbyt niskich cen hurtowego dostępu szerokopasmowego (zachęcanie do wdrażania uwolnionego dostępu). W odniesieniu do stosowanego modelu kosztów, w CMT został opracowany model BU-LRIC+, który szacuje miesięczne koszty ponoszone przez efektywnego operatora dla zapewnienia LLU i BSA w całej Hiszpanii. CMT stosuje amortyzację ekonomiczną do stabilizacji wyników modelowania[4]. Proponowane ceny są wyższe od wyników kosztów wynikających z modelu kosztów:

Wątpliwości co do zgłoszonego środka regulacyjnego wyrażona w II fazie procedury z art. 7a

1. Opinia KE

Komisja wyraziła poważne wątpliwości co do zgodności proponowanego środka regulacyjnego z prawem UE oraz wskazała powody, dla których uważa, że projektowany środek stanowiłby przeszkodę dla rynku wewnętrznego.

Zgodność z prawem UE

Komisja wskazała, że NRA powinny dążyć do:

- wspierania inwestycji, w tym w sieci nowej generacji, oraz

- zapewnienia, że wybrany mechanizm zwrotu kosztów powinien dążyć do promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji i maksymalizować korzyści dla konsumentów.

Komisja wskazała, że wszelkie wątpliwości metodologiczne muszą być należycie uzasadnione, w celu wykazania, że są w pełni zgodne z celami polityki i zasad ram prawnych.

Komisja zauważyła, że w zgłoszonym przez CMT środku regulacyjnym występują poważne wątpliwości co do zgodności z prawem UE, w szczególności z art 8 (5) c ) dyrektywy ramowej oraz art 13 (2) dyrektywy o dostępie, zasadami artykułu 8 (5) d) i 8 (5) (a) dyrektywy ramowej, oraz zasadą przejrzystości, określoną w artykule 3 (3) dyrektywy ramowej.

Komisja wyraziła poważne wątpliwości, czy ustalanie poziomu cen za usługi NEBA a także dla starszych produktów bitstream (Gig ADSL i ADSL-IP) do 50% powyżej poziomu kosztów, stanowi ochronę i promowanie konkurencji na hiszpańskim rynku dostępu szerokopasmowego. Komisja uważa, że CMT nie przedstawiła wystarczających dowodów, aby pokazać, że jej podejście regulacyjne sprzyja konkurencji na rynku usług szerokopasmowych, tzn:

a) CMT proponuje wdrożenie ceny NEBA fiber o 33% wyższej niż cena wynikająca z modelu kosztowego, który już bierze pod uwagę 4,81% premii za ryzyko,

b) brak jest regulacji infrastruktury FTTH w ramach rynku 4, a bitstream jest regulowany tylko jako dostęp do włókien,

c) regulacja usług szerokopasmowej transmisji danych jest w każdym przypadku ograniczona do prędkości do 30 Mbit/s.

Komisja zwróciła uwagę, że cenowy obowiązek ex ante kontroli infrastruktury światłowodowej nie jest konieczny, jeśli występuje obowiązek  niedyskryminacji (tj. EoI). Komisja wskazała również, że proponowane środki nie zapewniają zachęt ekonomicznych do inwestycji dla operatorów (czy to operatora o znaczącej pozycji rynkowej lub ubiegającego się o dostęp). Komisja wskazała również, że regulacja cen ustalanych arbitralnie i znacznie powyżej kosztów nie pozwala operatorowi SMP przetestować ceny i tworzyć zróżnicowane oferty w celu pobudzenia popytu na nowe usługi NGA. Proponowane ceny nie dają jasnych sygnałów dla operatorów alternatywnych w zakresie podjęcia decyzji czy lepiej „wybudować czy kupić”, ponieważ nie są one oparte na efektywnych kosztach świadczenia usług i jako takie stanowi ryzyko dla operatorów BSA. W przypadku braku regulacji operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie sieci światłowodowej na rynku 4, istnieje ryzyko wykluczenia operatorów ubiegających się o dostęp do sieci NGA.

Komisja wyraziła poważne zastrzeżenia, że odejście od ustalania cen na podstawie opracowanego przez CMT modelu spowoduje brak zapewnienia przewidywalności dla wszystkich podmiotów na rynku, jako że podmioty te najprawdopodobniej miały uzasadnione oczekiwania, że ceny zostaną ustalone na podstawie modelu. Ponadto, Komisja potwierdziła swoje stanowisko, że benchmarking nie jest odpowiednią metodą ustalania cen „The Commission reiterated its view that benchmarking is not a suitable price setting methodology, and underlined that it was unreliable to compare bitstream service prices among Member States”. 

Ponadto, Komisja wskazała, że krajowe organy regulacyjne powinny wykonywać swoje uprawnienia w sposób bezstronny, przejrzysty i terminowy. Komisja wyraziła obawę, że projektowany środek nie zawiera wyraźnego uzasadnienia CMT co do proponowanej ceny (oprócz wyjaśnień, dlaczego cena powinna zostać skorygowana w górę, specyficzny rozmiar korekty został opracowany w sposób, który stworzył wrażenie, że ceny zostały określone arbitralnie i bez metodologicznego rygoru).

Tworzenia barier dla rynku wewnętrznego

Komisja stwierdziła, że zastosowanie proponowanych cen powyżej kosztów może doprowadzić do powstania bariery na jednolitym rynku, w szczególności zakup hurtowego dostępu szerokopasmowego w Hiszpanii mogłyby zostać zahamowany z powodu powyższych stawek.

    2. Opinia BEREC

BEREC podkreślił, że dyrektywa o dostępie daje swobodę NRA przy podejmowaniu decyzji, jak najlepiej stosować dostępne narzędzia regulacyjne, a decyzja w sprawie rodzaju metodologii wyceny leży całkowicie w kompetencjach krajowych organów regulacyjnych, o ile jest ona zgodna z ramami regulacyjnymi.

BEREC zgodził się z Komisją, że CMT nie dostarczyła przejrzystego i wystarczającego uzasadnienia, że proponowane poziomy cen na rynku 5 rzeczywiście osiągną cele ram regulacyjnych (tj. Artykuł 8 dyrektywy ramowej) oraz cele decyzji analizy rynku. Według BEREC, CMT powinna dążyć do szczegółowego przedstawienia przyjętej metodologii i właściwie uzasadnić zestaw poziomów cen.

BEREC nie podzielił poglądu Komisji, że zainteresowane strony najprawdopodobniej miały uzasadnione oczekiwania, że opłaty ustalone przez CMT nie będą odbiegały od wyników BU-LRIC+.  BEREC wskazał, że w decyzji z 2009 (po upływie ostatniego pełnego przeglądu rynku), CMT nie nałożyła surowych  obowiązków orientacji kosztowej, lecz jedynie zobowiązanie, które pozwalało na korekty wyników zorientowanych kosztowo w celu spełnienia pewnych celów. W kolejnych decyzjach taryfowych, CMT rzeczywiście realizowała to zobowiązanie poprzez korekty wyników kosztów.

BEREC zalecił CMT, aby dodała do swojej decyzji uzasadnienie w sprawie regulacji cen stosowanych na rynku 5 w celu zapewnienia przejrzystości procesu podejmowania decyzji w odniesieniu do ustalenia poziomu cen.

     3. Współpraca między CMT, BEREC i Komisją na podstawie artykułu 7a (2) i (4) dyrektywy ramowej

W dniu 12 września 2013 r. odbyło się spotkanie CMT, BEREC i Komisji w celu identyfikacji najbardziej odpowiednich i skutecznych środków, które mogłyby rozwiązać poważne wątpliwości Komisji w zgodzie z artykułem 7a (4) dyrektywy ramowej. W rezultacie CMT nie zmieniała ani nie wycofała projektowanego środka regulacyjnego.

Komentarz KE

Komisja przyjęła do wiadomości argumenty CMT, że korekty cen wynikających z modelu BU-LRIC+ są potrzebne, ponieważ model jest używany po raz pierwszy, i opierając się tylko na modelu, przejście na te ceny byłyby ryzykowne i sprzeczne z zasadami pewności i stabilności regulacyjnej. Jednak CMT nie dostarczyła wystarczającego uzasadnienia co do wielkości tego odchylenia. Na podstawie powyższego Komisja wydała zalecenie CNMC:

1. CNMC powinna zmienić lub wycofać projektowany środek.
2. CNMC decydując się na powiadomienie o nowym projekcie środka, powinna rozważyć, czy odejście od cen zorientowanych kosztowo jest rzeczywiście niezbędne, jak również bardziej odpowiednie i proporcjonalne. Jeśli jest to właściwe, powinna poprawić przejrzystość proponowanych projektów środków, wyjaśniając metodologię zastosowaną przy ustalaniu cen. CNMC powinna również przeprowadzić analizę wpływu proponowanych cen na konkurencję na rynku detalicznym, inwestycje i korzyści dla konsumentów.
3. Zgodnie z artykułem 7a (7) dyrektywy ramowej, gdy CNMC postanowi nie zmieniać lub nie wycofa projektowanego środka na podstawie tego zalecenia, powinna dostarczyć Komisji uzasadnione przyczyny takiej decyzji.