Regulacja nigdy nie jest bezbolesna. Jej istotą jest przymuszanie przedsiębiorców telekomunikacyjnych do podejmowania działań, do których z własnej woli by się nie zobowiązali. Kluczem prawidłowego stosowania jest właściwe wyważenie strat i korzyści. Z natury metoda jest więc do pewnego stopnia ocenna. Rozumiemy argumenty, którymi kierowały się panie Magdalena Gaj i Małgorzata Olszewska, apelując w swojej polemice o regulowanie przedsiębiorców telekomunikacyjnych na poziomie lokalnym. Nie możemy się jednak z zgodzić z taką oceną i konsekwencjami, które takie podejście rodzi.
Dla przypomnienia – w artykule „Kolejna deregulacja Orange do poprawki?” zwróciliśmy uwagę na problem związany z wyznaczaniem granic regulacji Orange. Wykazaliśmy, że wyłączenie regulacji na obszarze stosunkowo niewielkiej liczby gmin wymaga przyjęcia założeń, które są sprzeczne z zasadami życiowego doświadczenia. Na przykład – zmusza Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do argumentowania, że Orange nie korzysta z przewagi skali na terenie zderegulowanych gmin. W odpowiedzi autorki polemiki z naszym tekstem zasypały czytelników argumentami dlaczego rynki jednak należy regulować na poziomie lokalnym (patrz: Logika regulacji rynku. Idźmy dalej tą drogą).
Aby lepiej przedstawić nasze tezy, trzeba zacząć od wyjaśnienia istoty naszego pytania: „kogo powinien Prezes UKE uznać za podmiot dominujący na rynku dostępu do internetu”? Każdego? – nawet najmniejszy lokalny podmiot? Czy tylko taki podmiot, który ma realne znaczenie na rynku krajowym? Podejmowane przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia regulacyjne balansują bowiem między skrajnymi ustaleniami, czy:
- znaczącą pozycję w całym kraju ma Orange, któremu różnicuje się obowiązki w poszczególnych gminach albo,
- znaczącą pozycję i obowiązki regulacyjne ma praktycznie każdy, kto dysponuje co najmniej 40 proc. udziałów na rynku mało konkurencyjnej gminy.
Różnica może się wydawać na pierwszy rzut oka subtelna, ale ma gigantyczne znaczenie praktyczne.
Głównym celem regulacji prowadzonej przez Prezesa UKE nie jest usuwanie jakichkolwiek naruszeń, których dopuszczają się przedsiębiorcy na konkurencyjnych rynkach. Tutaj swą rolę winien odgrywać raczej Prezes UOKiK. Historyczną rolą regulacji sektorowej było wprowadzenie konkurencji na rynek zajmowany dotychczas przez sprywatyzowanych monopolistów, w tym Orange. Tak też się już stało na znacznej części rynków właściwych i tam regulacja została całkowicie zaniechana. Nie może ulegać wątpliwości, że rynek dostępu do internetu w Polsce miał i ma charakter krajowy. Nie ma – przykładowo – rynku wrocławskiego, na którym panowałyby inne zasady niż na rynku krakowskim czy częstochowskim. Może na nich występować różna liczba operatorów, mogą być różnie pokryte sieciami. Zasady ich działania są jednak takie same a presja i zagrożenie wejściem konkurencji – podobne. A jednak Prezes UKE dotychczas argumentował odmiennie. Dlatego też Komisja Europejska kierowała pod adresem Polski swoje zastrzeżenia.
Oczywiście, są kraje europejskie, w których rynek dostępu do internetu jest zróżnicowany geograficznie. Ale zastosowane w tych krajach kryteria odwołują się do faktycznych różnic w wydzielonych gminach, a nie do ich objawów. Nie dzieli się więc obszarów na te z monopolistą i te bez monopolisty, lecz na te, na których panują różne warunki rynkowe, na przykład – wyższe ceny. I tego właśnie wymaga teoria regulacji.
Kontynuując porównania medyczne – nie leczy się wyłącznie objawowo (40 proc. udziałów w rynku), lecz analizuje co jest przyczyną choroby i celem leczenia. W naszym przypadku przyczyną mogą być ślady po dawnym ustawowym monopolu Telekomunikacji Polskiej, a celem jest presja na rozwój konkurencji tam, gdzie jest to wciąż potrzebne.
Prawidłowość naszych tez potwierdził zresztą sam Orange. Wskazał w toku konsultacji projektu regulacji, że:
[str.2-3 stanowiska Orange z dnia 8 lutego 2019 r. w sprawie DR.SMP.6041.2.2019]
Innymi słowy – nie tylko my mamy wątpliwości, czy jest sens regulowania każdego, czyj udział w rynku detaliczny danej gminy przekroczy 40 proc.
Warto też zwrócić uwagę na długofalowe konsekwencje tezy o konieczności regulacji na poziomie lokalnym przedstawionej przez autorki repliki. Oznacza ona bowiem, że Orange miałby pozycją dominującą na rynku dostępu do internetu tak długo, jak długo będzie istnieć ostatnia gmina, określona kryteriami wyznaczonymi przez Prezesa UKE. Dostrzega to choćby Francusko-Polska Izba Gospodarcza pisząc w toku konsultacji, że:
Nasze obawy budzi, że w przyszłości utrzymanie tych kryteriów może blokować dalszą deregulację.
[str.2 stanowiska Francusko-Polskiej Izby Gospodarczej w sprawie DR.SMP.6041.2.2019]
Ponownie można więc zwątpić, czy takie rozwiązanie faktycznie ma sens.
Dlatego właśnie czasami warto odwołać się do teorii. W omawianym przypadku wszystkie oznaki wskazują, że Orange powinien mieć stwierdzoną pozycję dominującą na rynku krajowym, na którym mogą być lokalnie zróżnicowane środki regulacyjne.
Jak wskazaliśmy – różnica jest subtelna, ale praktycznie znacząca. Z pewnością stawia ona wyższe progi dla niepotrzebnej regulacji, opartej o pozycję detaliczną lokalnych dostawców w poszczególnych gminach. W krótkim okresie może doprowadzić do przywrócenia Orange pozycji znaczącej na rynku krajowym. W długim okresie jednak może ograniczyć niepotrzebne utrzymywanie regulacji Orange w pojedynczych gminach. Jak zawsze apelujemy więc o wydawanie dwa razy mniej decyzji, ale dwa razy lepszych.
AUTORZY
Jakub Woźny: radca prawny, wspólnik Kancelarii Prawnej Media. Specjalizuje się w prawie telekomunikacyjnym oraz prawie autorskim. Interesują go zagadnienia regulacji podmiotów świadczących usługi drogą elektroniczną, w szczególności tzw. OTT. Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu oraz prawa na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza.
Mateusz Wojciechowski: radca prawny, współpracownik Kancelarii Prawnej Media. Zajmuje się głównie prawem telekomunikacyjnym oraz gospodarczym, współpracą z organami regulacyjnymi. Specjalizuje się w obsłudze procesów inwestycyjnych w tym dostępem do nieruchomości Absolwent prawa na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza.
